法国，在资产阶级革命前，代表新兴资产阶级的行政权和代表封建势力的普通法院之间存在严重的对立情绪。

分层民主表明了一种超越代议民主和直接民主的区分理性，将表面冲突的两种民主制度通过区域层次和事项层次的合理划分实现了共存。从其篇幅比例和各章标题即可看出其理论上如何重视参与民主在经济民主（工业民主）范围内的扩展，笔者对此持保留态度。

当然，代议制民主仍然是非常具有优势和非常强大的，无论是西方国家的三权分立，还是中国的人大制度，都属于代议制民主的范畴。[10] 参见卡罗尔·佩特曼：《参与和民主理论》，陈尧译，上海人民出版社2006年版，第24—26页。在二阶原则上，参与原则表现权力共同体成员的行为特征，这种行为可以兼容权力的行使与权利的行使[42]。法律只规定村民会议不得授权的保留事项，其余事项留给村民自治本身来安排，以体现自治原则。[54]但是我们必须清醒，无论行政过程的公众参与结果如何，公众都应该有一个合理的期待与心态，不能期望表达的一定得到反映，因为行政过程仍然是一个权力集中决策的过程——公众参与增加的只是决策的环节，但并没有也不应该改变行政决策体制本身。

亚里士多德是第一个捍卫审议价值的重要理论家，他认为审议就是公民公开讨论、相互证明其规则和法律的过程，通过普通公民之间的相互辩论、共同决策得出的结果，将比专家们专门独立决策得出结论的效果更佳。这种理论倾向与协商民主偏重自由主义的理论基础以及作为协商民主起源上的审议性政治的贵族制胎痕有着内在的逻辑关联。在问责制发展的初期，问责制虽然借助我国执政者为主导的强力推动以及民众的强烈诉求在我国得到迅速发展，但要注意的是，执政者在这场治道变革中既充当主导者，又作为被推动的对象，这种内在的双重身份至少在形式上无法让人相信它的可靠性和持久性，旨在治官治权的问责制在我国的进一步推行必然需要依靠更多的强制力，显然，法律在法治国家所具有的至高无上的权威就恰恰为我们提供了突破口。

2003年非典期间，我国中央政府在短时间内对包括两位省部级高官在内的上千位政府官员因隐瞒疫情或防治不力而制裁的问责举措，正式赋予了问责在我国所应具有的特殊意蕴。可见，问责的重要价值，就在于其剑指享有领导权的掌权者。因涉嫌严重经济问题另案一并处理2人。（2）所问之责主要侧重于领导责任，统计后发现，54名被问责人员中，共有48名官员是因对事故负有主要领导责任或者重要领导责任而被问责，而在这些被问责的官员中，既有党的领导，也包括政府高官，既有党委一把手，也有行政首长，上溯部长、司长、书记、局长，下至处长、主任、科长，其所涉官员级别之高、数量之多，足以彰显出本次问责的广度和深度

行政撤职并党内严重警告处分4人。与传统行政管理框架下的上问下责的责任追究机制不同，问责所独具的以人民需要和公共利益为依归的根本宗旨使其成为现代民主框架下一种极为重要的权力制约机制。

●7月27日，温家宝总理主持召开国务院第165次常委会议，专题研究事故调查处理和铁路安全工作，并对事故调查工作进一步提出明确要求，并强调要按照科学、严谨、依法和实事求是的原则，不仅要查清直接原因，还要追根溯源，依照法律法规严肃追究直接责任者和有关领导的责任，并要接受群众监督和社会监督，给人民群众一个真诚、负责任的交代。●12月28日晚，国家安监总局网上全文公布了7.23甬温线特别重大铁路交通事故调查报告。3.给人民群众一个负责任的交代的准确定位，彰显出问责的民主性特质温州事故发生后，温家宝总理多次在不同场合强调要查清事故原因、追根溯源，接受社会和群众监督，给人民群众一个真诚、负责任的交代，这种为民负责、受民监督的基本理念实际上正反映出我国问责机制的本质特征。笔者认为，从事故发生后铁道部第一时间内举行新闻发布会并致歉，温总理在温州回答中外记者提问时明确强调事故调查处理的全过程要公开透明，接受社会和群众的监督，再到我国中央政府首次通过网络的形式全文公布7.23甬温线特别重大铁路交通事故调查报告，这构成本次温州动车事故问责处理中最值得肯定的亮点之一，从问责过程到问责结果的公开，正体现出我国中央政府接受社会和群众监督的诚意和决心。

4．能够将公开贯穿于问责的始终阳光是最好的防腐剂。行政降级处分并取消预备党员资格1人。笔者认为，关于问责内涵的阐释，其关键点并不在于到底是要在泛化意义上去使用问责，将其等同于各种责任追究机制的简称，还是将问责仅仅限定为特定视阈范围内的追责形式，我们需要转换一种思路，摆脱这种广义与狭义之争的巢臼，通过审视问责与我国传统意义上的责任追究机制之不同从而获得合理的解析。●12月28日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，听取7.23甬温线特别重大铁路交通事故调查情况汇报。

调查报告内容全面，涵盖事故基本情况、事故发生经过、事故应急处置情况、事故原因和性质、对事故有关责任人员和责任单位的处理建议以及事故防范和整改措施建议六大方面内容，共计36 000余字。（2）所问之责主要侧重于领导责任，统计后发现，54名被问责人员中，共有48名官员是因对事故负有主要领导责任或者重要领导责任而被问责，而在这些被问责的官员中，既有党的领导，也包括政府高官，既有党委一把手，也有行政首长，上溯部长、司长、书记、局长，下至处长、主任、科长，其所涉官员级别之高、数量之多，足以彰显出本次问责的广度和深度。

铁道部部长盛光祖再次代表铁道部向7.23事故中遇难人员表示深切的哀悼，向遇难人员家属、受伤人员及其家属表示深深的歉意。可以说，在党中央和国务院的强力推行下，问责领域无法可依的基础性问题已经基本上得到缓解，初步形成了包括党纪国法在内的多层级的问责制度体系，其具体规制范围几乎涵盖从问责的主体、范围、程序乃至问责的方式等确保问责机制得以正常运转的各个构成要素。

温总理答记者问的精彩要点：发展和建设都是为了人民，而最重要的是人的生命安全。因此，处理的过程应当及时、准确向群众发布信息。笔者认为，与以往问责事件的处理相比，我国政府对7.23甬温线特别重大铁路交通事故的问责处理，具有五个方面的特点。开除留用察看一年处分并党内严重警告处分1人，其中铁道部共15人受处理、通号系统共12人受处理，上海铁路局共27人受处理。会议同意事故调查组给予铁道部、通信信号集团公司、通信信号研究设计院、上海铁路局等单位54名责任人员党纪政纪处分的处理意见。笔者认为，这种希冀依靠行政系统外的专家优势以缓解事故调查本身的中立性和独立性不足的尝试，对于切实提高问责结果的公信力和公正性还是大有裨益的，这对于以后问责事故的调查处理，应该具有示范意义。

【摘要】国务院对7·23甬温线特别重大铁路交通事故的问责处理构成继非典之后，我国问责发展进程中的另一标志性事件，我们需要以此为契机，重新总结并审视我国问责制的最新进展，从而获得最契合现实所需的我国行政问责制的未来发展方向。●7月24日，铁道部对发生7.23甬温线特别重大铁路交通事故的上海铁路局局长龙京、党委书记李嘉、分管工务电务的副局长何胜利予以免职，并进行调查。

（3）问责形式多样化，从铁道部的两度道歉，铁道部对三位行政官员的免职处理，再到国务院对54名相关责任人员的党纪政纪处分（对54名责任人的处理又包括15种不同的处分方式），这种基于掌权者履行职责和承担义务的内容属性的不同而采取的不同问责形式，既相互独立，又紧密衔接，共同作用，将行政权特别是领导权置于全方位的监督和约束之下。[4]2．实现问责法治：中国特色问责之独特发展模式与根本出路毫无疑问，问责这一典型的民主控权机制，在我国尚属新生事物。

它也让我们认识到一个政府最大的责任就是保护人的生命安全。问责在我国的现实需要中产生，并在我国以执政者为主导的强力推动下得到了进一步的发展和完善，故关于问责内涵的合理解析，必须还要回归到问责在我国被引入以及发展的现实背景中去考量。

二、我国行政问责制的未来发展方向1．问责涵义之再审视行政问责在我国的确立和发展具有鲜明的本土特色。[4]本文将国务院对温州事故相关责任人的处理统称为问责，显然是在广义上使用问责一词的，而狭义的问责之内涵，2009年出台的《党政领导干部问责暂行规定》第4条实际上己经对其进行了界定，即狭义之问责是指党纪政纪处分以及刑事责任并列的责任追究方式，因此，我国政府本次对温州事故相关责任人的处理，铁道部于7月24日做出的免职处理和公开道歉，以及12月28日铁道部部长盛光祖的再度道歉，系属于狭义的问责之范畴，而国务院事故调查处理报告中，国务院对54名责任人的处理，则是与狭义之问责并列的党纪政纪处分，可以看出，本次所涉官员被问责（狭义）并没有影响到其后所应受到的党纪政纪处分，三名被免职的上海铁路局局长、上海铁路局党委书记、上海铁路局分管工务电务的副局长均又因对事故发生负有主要领导责任而分别受到行政撤职并撤销党内职务、撤销党内职务处分以及行政撤职并党内严重警告处分。●相关责任人员是否涉嫌犯罪问题，司法机关正在依法开展独立调查。不难看出，7@23甬温线动车事故发生后，从铁道部在第一时间内对本系统内的三位对事故发生负有主要领导责任的行政官员的免职乃至公开道歉，再到我国中央政府国务院专门组建7·23甬温线特别重大铁路交通事故调查组直至最终将事故调查报告在网上的全文公布，整个问责的过程，从事故调查的开展到最终问责决定的做出，基本上能够做到在问责现有的制度框架下依法有序地进行。

【注释】[1]本次事故造成死亡88人、重伤62人、轻伤140人，铁道部原部长丁关根因此引咎辞职，1988年3月12日全国人大常委会第二十五次会议决定免去丁关根铁道部部长职务。事故调查工作已经开始，我们要求事故调查处理的全过程要公开透明，接受社会和群众的监督。

[5]冯均科：《审计问责：理论研究与制度设计》，经济科学出版社2009年版，第348页。作为一项最为基础的程序要求，公开对于现代民主框架下问责机制治吏功能的发挥具有决定性作用。

●7月28日，温家宝总理亲临浙江省温州市，查看事故现场，悼念遇难者，亲切慰问遇难者家属和受伤人员，并举行中外记者会，就相关问题回答记者提问。应该说，这个处理本身还是非常值得肯定的，因为问责（狭义）与党纪政纪处分本来就系属于不同的责任追究方式，但是在以前诸多个问责个案中，被问责官员借问责洗责、借问责逃避其他责任追究方式的现象则非常普遍，因此问责曾被媒体形容为政治官员玩弄权术、逃避责任的手段。

可见，这种短时间内的全面、高效、彻底地厉行问责正是我国以党政主导为问责主体模式所独具的优越性的充分体现。事故调查组下设技术组、管理组、综合组，同时，聘请12名铁路运输、电力、电气、自动化、通信、信号、安全管理、建筑等专业领域的专家组成专家组（其中有全国人大代表2名、全国政协委员1名、两院院士2名），并邀请最高人民检察院派员参加事故调查工作。任何新制度的产生都有其独特的意蕴价值。会议决定，责成国务院国资委对通信信号集团公司、通信信号股份有限公司及下属通信信号研究设计院依法进行整顿，重新组建通信信号研究设计院列控所。

但立法上的努力如果仅是让问责的基本构成要素披上一层法律的外衣的话，其意义自然聊胜于无。其中相关责任人员处理情况统计如下：因病逝世而免于追究责任1人。

这起事故能否处理得好，其关键就在于能否让群众得到真相。如果说2003年非典疫情的爆发成为触发问责正式发展我国为官政治逻辑的导火索事件，2011年发生的7.23甬温线特别重大铁路交通事故则构成我国问责发展进程中的另一标志性事件，因为无论是问责的广度还是深度乃至整个问责的过程，其所具有的标本式意义无疑值得我们以此为契机，重新总结并审视我国问责机制的最新进展，从而获得最契合现实所需的我国行政问责制的未来发展方向。

[3]根据2011年8月10日国务院第167次常务会议决定，事故调查组由国家安全监管总局局长任组长，国家安全监管总局、监察部、工业和信息化部、电监会、全国总工会、浙江省人民政府各1名负责同志和3名曾担任过国家有关部门（单位）或地方政府主要负责人且熟悉铁路工作的老同志任副组长。会议决定，责成铁道部和铁道部部长盛光祖分别向国务院作出深刻检查。